Po „Piątce dla Zwierząt” reformy projektuje się inaczej

„Piątka dla Zwierząt” nie stała się prawem, ale wpłynęła na kolejne reformy dotyczące ochrony zwierząt. Dr. Sylwia Spurek pokazuje, dlaczego szeroki pakiet zmian ustąpił miejsca ustawom sektorowym, okresom przejściowym i rekompensatom.

Projekt „Piątki dla Zwierząt” przeszedł przez Sejm w ciągu 48 godzin. Po rozpatrzeniu przez Senat wrócił do Sejmu, gdzie proces legislacyjny został zatrzymany. Ustawy ostatecznie nie przyjęto, a przyczyny tej decyzji nie zostały szerzej wyjaśnione opinii publicznej.

Oceny skutków tej porażki nie są jednoznaczne. Część osób uczestniczących w wywiadach przeprowadzonych na potrzeby publikacji wskazywała na zamrożenie debaty i obawę przed podejmowaniem kolejnych prób. Inni rozmówcy i rozmówczynie dostrzegali trwałe skutki społeczne oraz zmianę sposobu przygotowywania kolejnych ustaw.

Książka „Legislacja pod presją. Lekcje z Piątki Kaczyńskiego. Jak projektować reformy odporne na strach polityków” powstała na podstawie analizy setki dokumentów legislacyjnych, blisko 200 pisemnych opinii i stanowisk, 25 wywiadów indywidualnych, trzech paneli eksperckich, konsultacji oraz pięciu niezależnych recenzji wydawniczych.

Systemowe znaczenie tej analizy podkreślił w swojej recenzji dr. n. med. Janusz Janczukowicz:

Publikacja nie stanowi jedynie dokumentacji historycznej, ale co bardzo ważne, traktuje analizowany przypadek jako lekcję systemową, wskazując na konieczność zmiany podejścia do projektowania i wdrażania reform w obszarze ochrony zwierząt.

W przedpremierowym fragmencie publikacji dr. Sylwia Spurek analizuje przejście od rozległego pakietu reform do zmian bardziej selektywnych i politycznie wykonalnych.

Analizując upadek „Piątki dla Zwierząt”, można zastanawiać się, czy coś jednak zawdzięczamy „Piątce”. To pytanie zadano wprost podczas wywiadów indywidualnych. W odpowiedziach respondentów i respondentek widać wyraźne zróżnicowanie ocen: od rozczarowania i poczucia porażki, po dostrzeganie długofalowych, pozytywnych skutków społecznych. Pięć osób uznało, że „Piątka dla Zwierząt” nie przyniosła niczego dobrego, a pozostawiła frustracje, poczucie zmarnowanej szansy i brak złudzeń. Dwie kolejne osoby oceniły, że „Piątka” zamroziła dalszą debatę i sprawiła, że temat ochrony zwierząt przez następne lata nie będzie poruszany przez polityków i polityczki, a duże organizacje prozwierzęce będą obawiały się zgłaszać progresywne postulaty. Jednak aż dziewięć osób podkreśliło, że mimo braku uchwalenia ustawy, „Piątka” miała duży wpływ na podniesienie świadomości społecznej i zwrócenie uwagi społeczeństwa na los zwierząt, szczególnie w obszarze warunków chowu zwierząt futerkowych i uboju rytualnego. Wskazywano, że dzięki zainteresowaniu medialnemu temat ochrony zwierząt trafił do głównego nurtu debaty publicznej. Zauważano, że mimo porażki legislacyjnej pojawiły się trwałe efekty, tj. wzrost liczby działaczy i działaczek prozwierzęcych, budowanie koalicji między organizacjami, niezapraszanie przez samorządy cyrków ze zwierzętami, a także kolejne projekty legislacyjne procedowane w polskim parlamencie.

Odnosząc się do tego ostatniego wątku i patrząc na uchwalone w X kadencji Sejmu ustawy, można uznać, że upadek „Piątki dla Zwierząt” nie zakończył definitywnie procesu zmian w obszarze ochrony zwierząt w Polsce, a system wyciągnął – świadomie lub nie – wnioski z błędów popełnionych przy „Piątce”. Kolejne inicjatywy – zakaz hodowli zwierząt na futra oraz tzw. ustawa łańcuchowa – pokazują, że wnioskodawcy takich zmian działali inaczej, bardziej ostrożnie i bardziej selektywnie lub fragmentarycznie, co sprawiło, że projektowane rozwiązania były bardziej wykonalne politycznie.

Trudno powiedzieć, czy taki sposób działania wynikał z pełnej świadomości błędów popełnionych przy „Piątce”. Na podstawie zakazu hodowli zwierząt na futra i tzw. ustawy łańcuchowej można jednak odnotować kilka mechanizmów adaptacyjnych:

1. zamiast „wielkiej reformy” – jej dekompozycja, odejście od jednej stosunkowo kompleksowej ustawy na rzecz regulacji sektorowych, odnoszących się do danego problemu;
2. zamiast natychmiastowych zakazów – redukcja ambicji regulacyjnych i zarządzanie zmianą.

Symbolicznym przykładem jest ustawa futerkowa, będąca inicjatywą poselską¹, podpisana przez Prezydenta RP. Określa ona wyłącznie wprowadzenie zakazu chowu i hodowli w celach komercyjnych zwierząt na futra, z wyjątkiem królika, w szczególności w celu pozyskania z nich futer lub innych części zwierząt, a zatem skupia się jedynie na pojedynczej kwestii. Zakaz nie jest przy tym natychmiastowy – to de facto wygaszanie hodowli w okresie przejściowym. Podmioty prowadzące tę działalność w dniu wejścia w życie ustawy będą mogły prowadzić ją do dnia 31 grudnia 2033 roku na podstawie dotychczasowych przepisów. Co istotne, z tytułu wygaszenia działalności takim podmiotom będzie przysługiwało odszkodowanie od Skarbu Państwa w wysokości 5–25% średniego rocznego przychodu z prowadzonej przez niego działalności w latach 2020–2024 – im wcześniej działalność zostanie zakończona, tym wysokość odszkodowania będzie większa. Ustawa przewiduje także, że pracownikom, z którymi rozwiązano stosunek pracy w związku z zakończeniem działalności, będzie przysługiwać odprawa pieniężna w wysokości dwunastomiesięcznego wynagrodzenia, a koszt tej odprawy będzie pokrywany przez ZUS.

Ustawa futerkowa stanowi zatem przeciwieństwo logiki „Piątki”:

• zamiast pakietu reform – pojedynczy, wyodrębniony obszar;
• zamiast natychmiastowości – kilkuletnia transformacja: nie ma natychmiastowego zamknięcia branży, jest proces wygaszania;
• zamiast milczenia o interesach ekonomicznych – uwzględnienie kosztów i rozłożenie ich w czasie.

System niejako nauczył się, że skuteczność wymaga dekompozycji reformy – jednoczesna zmiana wszystkiego, jeśli uderza się w wiele grup interesów naraz, jest co najmniej wymagająca. Zamiast natychmiastowych zakazów poszedł w stronę zarządzania transformacją oraz stworzył przestrzeń na dostosowanie i rekompensaty.

Logika dekompozycji reformy towarzyszyła także tzw. ustawie łańcuchowej, również stanowiącej nowelizację ustawy o ochronie zwierząt. Ustawa miała wprowadzić zakaz trzymania psów na uwięzi (z pewnymi wyjątkami) oraz szczegółowo określić minimalne standardy kojców². Została ona zawetowana przez Prezydenta RP, mimo stosunkowo szerokiego poparcia parlamentarnego³. Jak wyjaśniał sam prezydent Karol Nawrocki przepisy były „źle napisane”, normy kojców były nierealne, a ustawa „stygmatyzowała wieś”⁴. Sejm nie zdołał odrzucić weta. Prezydent zaproponował własną, „łagodniejszą” wersję regulacji, przy czym w projekcie prezydenckim skupiono się na minimum możliwym do przyjęcia (zakaz trzymania zwierząt na uwięzi przy rezygnacji z określania standardów kojców)⁵.

Droga od „Piątki dla Zwierząt” do ustaw częściowych pokazuje przejście od polityki symbolicznego manifestu do polityki przepisów możliwych do uchwalenia. Jednocześnie system nie do końca nauczył się, w jaki sposób przygotowywać regulacje z uwzględnieniem ewentualnego sprzeciwu grup interesu, a w ogóle nie nauczył się, w jaki sposób budować trwałą koalicję społeczną wokół zmian oraz w jaki sposób projektować zmianę od samego początku we współpracy z osobami eksperckimi, merytorycznie analizując stan prawny, przewidywane skutki społeczne i gospodarcze rozważanych rozwiązań i konieczne cele regulacji. Co więcej, w tym procesie utracono ambicję zmiany. Nawet jeśli uznajemy bowiem, że „Piątka dla Zwierząt” nie cechowała się ambicjami wystarczającymi dla wegańskich osób aktywistycznych, politycznie – zarówno dla środowiska wnioskodawców, jak i tej bardziej progresywnej części sceny politycznej – należy uznać ją za odważną. Innymi słowy, system częściowo nauczył się, jak nie przegrywać ustaw, ale nie nauczył się jeszcze, jak wygrywać progresywną i potrzebną transformację.

Tekst jest przedpremierowym fragmentem książki dr. Sylwii Spurek „Legislacja pod presją. Lekcje z Piątki Kaczyńskiego. Jak projektować reformy odporne na strach polityków”, s. 328–335.

Premiera książki odbędzie się 6 września podczas XVIII Ogólnopolskiego Kongresu Kobiet w Centrum Kongresowym ICE Kraków przy ul. Marii Konopnickiej 17. Hasło tegorocznej edycji brzmi: „Demokracja. Równość. Solidarność!”. W ramach premiery odbędzie się panel „Legislacja pod presją. Przedwyborcze lekcje z Piątki Kaczyńskiego” z udziałem posłanki Małgorzaty Tracz, Magdaleny Gałkiewicz, dr. Sylwii Spurek, Moniki Koniecznej i Bogny Wiltowskiej. Panel moderować będzie Monika Kohut. Rozmowa poświęcona politycznym i legislacyjnym wnioskom z historii reformy odbędzie się w godz. 11.15–11.45 w Centrum Zwierząt – sala S4/B. Udział w Kongresie jest bezpłatny, ale wymaga wcześniejszej rejestracji. Egzemplarze publikacji będzie można odebrać na stoisku Green REV Institute.

Publikacja została wydana w ramach zadania „Biała Księga Prac nad Piątką dla Zwierząt”, sfinansowanego ze środków Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego w ramach Rządowego Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018–2030.

Publikacja odzwierciedla jedynie opinię jej autora_ki. NIW-CRSO nie jest odpowiedzialny za sposób wykorzystania zawartych w niej informacji.

1. Ustawa z dnia 7 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt, Dz. U. poz. 1696. Zob. także przebieg procesu legislacyjnego poselskiego projektu ustawy (druk nr 703 i 835 – projekty rozpatrywano wspólnie; sprawozdawczyni Małgorzata Tracz): https://www.sejm.gov.pl/sejm10.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=703 https://www.sejm.gov.pl/sejm10.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=835 (dostęp 20.03.2026). ↩︎
2. Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt, druk nr 608, przebieg procesu legislacyjnego: https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=A62D4F3FA1B21A77C1258B8600308419 (dostęp 20.03.2026). ↩︎
3. Jak zauważyła, w ramach konsultacji publikacji, adw. Karolina Kuszlewicz: „Przy »ustawie łańcuchowej« wyraźnie widoczne było wzajemne zwalczanie się dwóch obozów politycznych, oparte na zmanipulowanych przekazach, przedstawiających m. in. prezydenckie weto jako przejaw okrucieństwa wobec zwierząt, podczas gdy uważna lektura »ustawy łańcuchowej« i projektu prezydenckiego złożonego zaraz po jej zawetowaniu ujawnia istnienie zgody po obu stronach co do uwolnienia psów z łańcuchów (choć innego podejścia co do kojców dla zwierząt). Jednocześnie przekazowi Prezydenta towarzyszył populistyczny przekaz, że zaproponowane w »ustawie łańcuchowej« kojce stanowią wyższy standard niż mieszkania dla ludzi (kawalerki), podczas gdy trzymanie psa całe życie w jakimkolwiek kojcu narusza jego potrzeby życiowe i jest standardem niskim, jeśli chodzi o humanitarne traktowanie zwierząt”. ↩︎
4. https://www.prezydent.pl/aktualnosci/wydarzenia/ustawy-z-podpisem-prezydenta-oraz-weto,111273 (dostęp 20.03.2026). ↩︎
5. Prezydencki projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt, druk nr 2270, https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/druk.xsp?nr=2270 (dostęp 20.03.2026). W wyniku wniesienia projektu prezydenckiego oraz projektu poselskiego Sejm kontynuował prace legislacyjne dotyczące zmian w ustawie o ochronie zwierząt, określanych w debacie publicznej jako „ustawa łańcuchowa”. Projekty te były rozpatrywane wspólnie – druki nr 2270 i 2274; https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=2274 (dostęp 30.05.2026). W maju 2026 roku Sejm przyjął ustawę zakazującą trzymania na uwięzi psów i kotów. Minimalne warunki utrzymywania psów w kojcach, w tym powierzchnię, ma określić w rozporządzeniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ze względu na etap zaawansowania prac redakcyjnych publikacji oraz fakt, że proces legislacyjny nie był zakończony w momencie oddawania książki do druku, wydarzeń tych nie objęto analizą przedstawioną w publikacji. ↩︎