Co zatrzymało „Piątkę dla Zwierząt”? Biała Księga o słabościach procesu legislacyjnego

Green REV Institute wydał Białą Księgę „Legislacja pod presją. Lekcje z Piątki Kaczyńskiego. Jak projektować reformy odporne na strach polityków” autorstwa dr. Sylwii Spurek. Publikacja analizuje los jednej z najgłośniejszych reform dotyczących ochrony zwierząt w Polsce i pokazuje, czego jej niepowodzenie może nauczyć osoby projektujące przyszłe zmiany prawa.

Najważniejsze informacje

• Autorką Białej Księgi jest dr. Sylwia Spurek, radczyni prawna, doktorka nauk prawnych i legislatorka.
• Publikację wydał Green REV Institute.
• Punktem wyjścia jest analiza prac nad „Piątką dla Zwierząt” z 2020 roku oraz przyczyn zatrzymania reformy.
• Biała Księga powstała na podstawie dokumentów legislacyjnych, blisko 200 opinii i stanowisk, 25 wywiadów oraz trzech paneli eksperckich.
• Jej finałem jest Model Projektowania Reformy, który obejmuje cały proces zmiany, od diagnozy problemu po wdrożenie i ocenę rezultatów.
• Oficjalna premiera publikacji odbędzie się 6 września 2026 roku podczas XVIII Ogólnopolskiego Kongresu Kobiet w Krakowie.

We wrześniu 2020 roku projekt nazwany „Piątką dla Zwierząt” miał wprowadzić jedne z najdalej idących od lat zmian w polskim prawie dotyczącym ochrony zwierząt. Zakładał między innymi zakaz hodowli zwierząt na futra, ograniczenie uboju bez ogłuszania oraz zakaz wykorzystywania zwierząt w cyrkach. Obejmował także przepisy dotyczące schronisk, zwierząt domowych i interwencji organizacji społecznych.

Projekt przeszedł przez Sejm w ciągu dwóch dni. Następnie przez 30 dni pracował nad nim Senat. Po powrocie ustawy do Sejmu proces legislacyjny został zatrzymany. Reforma, która jeszcze chwilę wcześniej wydawała się politycznie możliwa, nie weszła w życie.

Sześć lat później dr. Sylwia Spurek wraca do tych wydarzeń i traktuje je jako studium przypadku. Biała Księga „Legislacja pod presją” nie jest jednak kroniką politycznej porażki. Analizuje mechanizmy, które mogą przesądzać o powodzeniu lub niepowodzeniu także innych reform naruszających silne interesy ekonomiczne i polityczne.

„Każda zmiana, która narusza silne interesy, jest nie tylko testem gotowości polityków i polityczek do głosowania za konkretną ustawą. To test ich politycznej dojrzałości, niezależności i odwagi do tworzenia lepszego świata wbrew interesom silniejszych” – pisze dr. Sylwia Spurek.

Biała Księga analizuje nie tylko przebieg prac parlamentarnych. Autorka przygląda się całemu otoczeniu reformy – jakości przygotowania prawa, konsultacjom, układowi sił politycznych, interesom ekonomicznym oraz komunikacji.

Jednym z najważniejszych wniosków jest konieczność traktowania reformy jako długiego procesu. Sam projekt ustawy jest tylko jednym z jego etapów.

„Reforma nie zaczyna się w Sejmie, ale dużo wcześniej. Jeżeli projektowana ustawa jest pierwszym krokiem w procesie reformy, projekt z definicji jest źle zaplanowany” – podkreśla dr. Sylwia Spurek.

W przypadku „Piątki dla Zwierząt” problemów było wiele. Publikacja wskazuje między innymi tempo prac, brak pełnej oceny skutków regulacji i ograniczone konsultacje. Analizuje też brak trwałej większości politycznej oraz niewystarczające rozpoznanie grup, które mogły skutecznie przeciwstawić się zmianom.

Szczególne znaczenie miała skala reformy. Jeden projekt obejmował wiele różnych obszarów i uderzał jednocześnie w interesy kilku silnych branż. To z kolei sprzyjało mobilizacji przeciwników zmian.

„Duża reforma uruchamia duży opór, podczas gdy reforma wycinkowa może ten opór rozproszyć” – wskazuje autorka Białej Księgi.

To jeden z problemów, które pojawiały się również podczas konsultacji publikacji. Osoby eksperckie zwracały uwagę, że szeroki pakiet zmian może utrudnić zarówno budowanie politycznego poparcia, jak i komunikowanie celów reformy.

Biała Księga powstała na podstawie rozbudowanego materiału badawczego. Analiza objęła setki stron stenogramów z posiedzeń Sejmu i Senatu oraz komisji parlamentarnych. Uwzględniono również blisko 200 pisemnych opinii i stanowisk.

Ponadto przeprowadzono 25 wywiadów indywidualnych i trzy panele eksperckie. Publikacja przeszła również proces konsultacji. Otrzymały ją 154 osoby, a 31 przekazało formularze z uwagami. Całość została poddana pięciu niezależnym recenzjom wydawniczym.

W konsultacjach oceniano także wykonalność rekomendacji. Najwięcej wskazań otrzymały dwa rozwiązania. Pierwszym było traktowanie reformy jako procesu, a drugim dzielenie dużych pakietów zmian na bardziej spójne projekty sektorowe.

Jednym z kluczowych wniosków Białej Księgi jest rozróżnienie między słusznością celu a jakością procesu, który ma do niego doprowadzić. Reforma może odpowiadać na realny problem i mieć mocne uzasadnienie etyczne, a mimo to zakończyć się niepowodzeniem.

Dlatego potrzebne są dane, wiedza ekspercka i dobrze przygotowane przepisy. Konieczne jest też wcześniejsze rozpoznanie interesariuszek i interesariuszy, budowanie koalicji oraz przygotowanie komunikacji odpornej na kryzys.

Dotyczy to również dezinformacji.

„Reforma, która nie zakłada ryzyka wystąpienia dezinformacji, oddaje przeciwnikom kontrolę nad opinią publiczną” – pisze dr. Sylwia Spurek.

Biała Księga pokazuje więc, że reforma zaczyna się znacznie wcześniej niż podczas parlamentarnego głosowania. Potrzebuje zaplecza społecznego, politycznego i eksperckiego. Musi też uwzględniać przewidywalny opór tych grup, których interesy zostaną naruszone.

Analiza „Piątki dla Zwierząt” prowadzi do najważniejszej części publikacji – Modelu Projektowania Reformy.

Model rozpoczyna się od diagnozy problemu i przygotowania podstaw merytorycznych zmiany. Kolejne etapy obejmują jakość przepisów, ocenę skutków regulacji oraz konsultacje. Ważne są także mapowanie interesariuszy i budowanie trwałych koalicji.

Osobne miejsce zajmuje komunikacja. Powinna być przygotowana dla różnych grup odbiorczych i uwzględniać możliwość kryzysu, presji oraz dezinformacji. Model zakłada również przygotowanie alternatywnych scenariuszy działania.

Proces nie kończy się jednak wraz z uchwaleniem ustawy. Ostatnie etapy dotyczą wdrożenia nowych przepisów i oceny ich rzeczywistych rezultatów.

W ten sposób Biała Księga przenosi ciężar z pojedynczego głosowania na cały proces przygotowania zmiany. Reforma staje się projektem wymagającym prawa, wiedzy, strategii politycznej, komunikacji i odpowiedniego zaplecza społecznego.

Choć punktem wyjścia są prawa zwierząt, wnioski z Białej Księgi mają znacznie szersze zastosowanie. Podobne mechanizmy mogą pojawiać się podczas reform klimatycznych, zdrowotnych czy zmian dotyczących systemu żywnościowego.

To szczególnie istotne w przypadku transformacji systemu żywnościowego. Zmiany dotyczące sposobu produkcji żywności, wykorzystywania zwierząt czy publicznego finansowania mogą naruszać utrwalone interesy gospodarcze. Dlatego wymagają nie tylko dobrych przepisów, ale również przygotowania na polityczny i społeczny konflikt.

Biała Księga zwraca uwagę także na pracę poprzedzającą zmianę legislacyjną. Prawo nie funkcjonuje przecież w próżni. Reformy oddziałują na normy społeczne, sposób myślenia i codzienne praktyki. W przypadku praw zwierząt oznacza to konieczność trwałej obecności tego tematu w debacie publicznej. Znaczenie mają edukacja, język i dostęp do wiedzy. Dopiero na takim fundamencie można budować zmianę, która przetrwa presję polityczną.

Oficjalna premiera Białej Księgi „Legislacja pod presją. Lekcje z Piątki Kaczyńskiego. Jak projektować reformy odporne na strach polityków” odbędzie się 6 września podczas XVIII Ogólnopolskiego Kongresu Kobiet w Krakowie.

W ramach premiery odbędzie się panel „Legislacja pod presją. Przedwyborcze lekcje z Piątki Kaczyńskiego” z udziałem m.in. posłanki Małgorzaty Tracz, Magdaleny Gałkiewicz, dr. Sylwii Spurek i Bogny Wiltowskiej. Rozmowa poświęcona politycznym i legislacyjnym wnioskom z historii reformy odbędzie się w godz. 11.15–11.45.

Podczas Kongresu drukowane egzemplarze publikacji będzie można otrzymać na stoisku Green REV Institute. Od dnia premiery Biała Księga będzie również dostępna bezpłatnie w wersji elektronicznej.

Green REV Institute to wegański think tank działający na rzecz sprawiedliwej transformacji systemu żywnościowego. Prowadzi działania badawcze, rzecznicze i edukacyjne, łącząc kwestie zdrowia publicznego, praw człowieka, klimatu, środowiska oraz praw zwierząt. Jest inicjatorem Federacji Bezpieczna Żywność, prowadzi portal Bezpieczna Żywność i wydaje magazyn „Nowa Bezpieczna Żywność”.

Sylwia Spurek, radczyni prawna, doktorka nauk prawnych i legislatorka. Od ponad 25 lat działa w sferze publicznej: od organizacji pozarządowych, przez naukę i instytucje państwa, po politykę europejską. Była posłanką do Parlamentu Europejskiego i Zastępczynią Rzecznika Praw Obywatelskich. Jest prezeską EFI i współfundatorką Green REV Institute. Łączy prawo, dane i aktywizm. Jest feministką i była nią, zanim stało się to modne, oraz weganką, choć nadal bywa to uznawane za radykalne. W centrum jej działań znajdują się prawa kobiet i prawa zwierząt, szczególnie tych, których głos nie jest słyszany.

Wydano w ramach zadania „Biała Księga Prac nad Piątką dla Zwierząt” finansowanego ze środków Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego w ramach Rządowego Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018–2030.

Na zdj. sala obrad Sejmu RP. Fot. Piotr „VaGla” Waglowski / Wikimedia Commons, domena publiczna (PD-self).